פוריין אפיירס: האם ניתן להגיע להסכם טוב עם איראן?

הסבב החמישי של השיחות בין ארצות הברית לאיראן התקיים ברומא ב-22 במאי, כאשר גורמים בממשל האמריקני הדגישו כי כל הסכם חייב להבטיח את אי-יכולתה של איראן להמשיך בתוכנית ההעשרה שלה. עם זאת, טהראן ממשיכה להתעקש כי הבסיס היחיד המקובל למשא ומתן הוא "המשך ההעשרה ברמה נמוכה למטרות אזרחיות". שני הצדדים הסכימו להיפגש שוב.

איראן מקווה שהשיחות יובילו להסכם המבוסס על עמדתה העקרונית לגבי זכותה להעשיר אורניום. הרפובליקה האסלאמית ציינה את נכונותה לנקוט בצעדים הדרושים להרגעת הקהילה הבינלאומית כי אין לה כוונה לפתח תוכנית גרעין צבאית. בסיום הסבב החמישי, הצהיר שר החוץ האיראני עבאס עראקצ'י כי זה היה אחד הסבבים המקצועיים ביותר עד כה, וכי הוא סבור שישנה הבנה טובה יותר לעמדות איראן. הוא רמז כי הוצגו הצעות טכניות לגישור על הפערים, וכי לאחר בחינתן, יוכלו הסבבים הבאים של השיחות להתמקד בניסוח הסכם.

בהקשר זה, פרסם מגזין פוריין אפיירס מאמר, שתורגם באתר אל-ח'נאדק, תחת הכותרת "האם ניתן להגיע להסכם טוב עם איראן?", העוסק בפירוט במשא ומתן הגרעיני המתנהל בין שני הצדדים, ומדגיש כי קיימות סוגיות מהותיות שעדיין מעכבות את ההגעה להסכם. המאמר משרטט תרחישים לחתימה על הסכם, את הוויתורים האפשריים מצד שני הצדדים, וכן את הסוגיות שאינן ניתנות למשא ומתן, שעליהן מתעקשות וושינגטון וטהראן.

הטקסט המתורגם של המאמר:

מה שוושינגטון צריכה מהמשא ומתן הגרעיני עם טהראן

מבין כל צעדי מדיניות החוץ שנקט הנשיא האמריקני דונלד טראמפ, אשר חרגו מהקונצנזוס, לא היה מפתיע יותר מהחייאת השיחות הגרעיניות עם איראן. בשנת 2018, נסוג טראמפ מהסכם הגרעין שנחתם ב-2015, המוכר כתוכנית הפעולה המשותפת המקיפה (JCPOA). לאחר ארבע שנים של כישלון ממשל ביידן להשיג הסכם חלופי, נראה היה כי הסיכויים להסכם חדש קלושים. במקום זאת, הפיקה איראן בשבע השנים שחלפו מספיק אורניום מועשר כמעט ברמה צבאית לייצור מספר ראשי נפץ.

ובכל זאת, על אף ההיסטוריה של עוינות ביניהם, הפגינו טהראן ווושינגטון עניין הדדי ומתמשך בהשגת הסכם מאז חזרתו של טראמפ לבית הלבן. במהלך מספר סבבי שיחות, שרטטו שני הצדדים מסגרות אפשריות. לכל אחד מהם מניעים ברורים להגיע להסכם. ממשל טראמפ מעוניין להחזיר מידה של יציבות אסטרטגית למזרח התיכון, וטראמפ בעצמו מעוניין לחזק את תדמיתו כמקדם עסקאות. ואילו איראן, שעדיין נתונה למשטר סנקציות אמריקני, שואפת להקלה כלכלית ארוכת טווח ולהפסקת הפעולות העוינות לאחר שנחלשו רבים מנאמניה.

למרות שטראמפ הצהיר על רצונו לטפל בסוגיה הגרעינית במהירות, והתעקש כי הסכם קרוב, הסוגיות המהותיות שנותרו בין הצדדים ככל הנראה ימשיכו לעכב את ההתקדמות. החששות של ארצות הברית לגבי תוכנית ההעשרה של איראן ומימונה של סוכנים אזוריים יוותרו מקור למחלוקת, לצד סירובה של איראן לצמצם את תוכניתה הגרעינית וחששותיה באשר לאמינותו של כל הסכם אמריקני – במיוחד לאחר שטראמפ עצמו הפר את ההסכם הקודם. יהיה קשה לאיראן להציע ויתורים מספקים שיהפכו את ההסכם הגרעיני למשתלם מבחינת ארצות הברית מבלי לחצות קווים אדומים של טהראן.

גם הסכם שיהיה נוח יחסית לארצות הברית כרוך בסיכונים, וכל הסכם ידרוש ויתורים לא נוחים משני הצדדים. אולם הסכם שיאפשר פיקוח נרחב על אתרים גרעיניים איראניים – מוצהרים ולא מוצהרים – ויגביל את העשרת האורניום בתמורה להקלות מסוימות בסנקציות, עשוי לשחזר את יתרונות ה-JCPOA. אם ינוהל בתבונה ויוקצה לו זמן מספק להצגת תוצאותיו, הוא עשוי לתקן חלק מהנזק שנגרם עקב נסיגת וושינגטון מההסכם המקורי, למנוע משבר בטווח הקרוב, ולבסס יסודות ליציבות אזורית עתידית.

תסמיני הנסיגה

תוכנית הפעולה המשותפת המקיפה (JCPOA), שנוהלה על ידי ממשל אובמה ונחתמה בקיץ 2015, הציבה מגבלות משמעותיות על תוכנית הגרעין האיראנית. היא אפשרה העשרת אורניום ופעילויות גרעיניות נוספות, אך תחת מגבלות חמורות ופיקוח בינלאומי קפדני. לפי ההסכם, איראן הייתה אמורה להימנע מהשגת נשק גרעיני לפחות במשך שנה אחת בעתיד הנראה לעין. על אף שכמה מסעיפי JCPOA היו מוגבלים בזמן והיו אמורים לפקוע בשלבים שונים בעשורים הבאים, איראן הייתה אמורה לצאת מהמגבלות העיקריות של ההסכם בשנת 2030 עם תוכנית גרעין כמעט זהה לזו שהייתה לה ב-2015.

עם זאת, ההסכם ספג ביקורת רחבה. רבים מהניצים, במיוחד בתוך המפלגה הרפובליקנית, טענו כי כישלון ההסכם לרסן את ההתקדמות הגרעינית של איראן משמעו שטהראן, על אף הסבלנות, שומרת על דרך לפצצה. הם טענו כי עדיף לארצות הברית להתמודד עם משבר גרעיני מוקדם יותר, בעוד הכלכלה האיראנית עדיין נתונה לסנקציות אמריקניות, מאשר להתמודד עמו לאחר שנים של הקלות. מבקרים אלה מצאו אוזן קשבת אצל טראמפ, שנסוג מההסכם במאי 2018, מה שהוביל את איראן לחדש את המחקר והפיתוח בצנטריפוגות ולהרחיב את פעילות ההעשרה במאי 2019.

הנשיא ג'ו ביידן ניסה לאורך כהונתו לחדש את ההצטרפות להסכם. אך מנהיגי איראן, בחשש מבחירתו המחודשת של טראמפ, לא בטחו ביכולתו של ביידן להגיע להסכם קבוע. כאשר השיחות בין ארצות הברית לאיראן נקלעו למבוי סתום, ממשל ביידן סירב לפעול להסכם חדש לחלוטין, והעדיף להימנע מהסלמה. כישלון שני הממשלים למצוא חלופה להסכם 2015 הוחמר עם הדיווח כי איראן נמצאת ימים ספורים בלבד מייצור נשק גרעיני ראשון – חומרים שיכולים לשמש לייצור נשק, אם תבחר בכך.

למרבה המזל, ניתן עדיין ליישם מרכיבים מתוך JCPOA בהסכם שיקבל תמיכה דו-מפלגתית. בין המרכיבים החשובים ביותר נמצאים כלים לשקיפות שהיו בהסכם המקורי. אף כי הדיון הציבורי והדיפלומטי התמקד בעתיד ההעשרה האיראנית, הבדיקות הבינלאומיות בטכנולוגיה מתקדמת הן הבסיס להסכם יציב. איראן חייבת לאפשר לסוכנות הבינלאומית לאנרגיה אטומית (IAEA) את הסמכות להעריך אם תוכניתה הגרעינית אזרחית או צבאית. ללא הגברת הפיקוח והשקיפות, שום הסכם לא יחזיק – בין אם הוא דורש פירוק התוכנית ובין אם לא. לכן על ארצות הברית לשים בראש סדר העדיפויות את הבטחת הסכמת איראן למשטר פיקוח מקיף ככל האפשר, הן באתרים ידועים והן בבלתי ידועים. אם איראן לא תעמוד בתקני הסכם הבטיחות של הסוכנות ולא תיישם את הפרוטוקול הנוסף שנוסח ב-1994 בתגובה לתוכנית הגרעין העיראקית, על וושינגטון לסגת מההסכם.

כמו כן, על ארצות הברית לדרוש מאיראן לאשר את מנגנוני השקיפות של JCPOA הנוגעים לצנטריפוגות ולמאגרי האורניום. מנגנונים אלה אפשרו לקהילה הבינלאומית לעקוב אחרי מיקום וכמות הצנטריפוגות האיראניות (מושלמות או בשלבי ייצור), וכמות האורניום שבידיה. בהיעדר שקיפות זו, איראן תוכל בקלות לקדם תוכנית חשאית גם אם תצהיר פומבית על כוונות אזרחיות. לאחר שבע שנים מחוץ להסכם, פיתחה איראן צנטריפוגות מתקדמות שמקצרות משמעותית את זמן הפריצה לפצצה. היא מסוגלת לבנות מתקני העשרה סודיים עם חתימה נמוכה, שקשה לאתר. בעקבות תקיפות תשתיות ההעשרה ב-2021, איראן הפסיקה להעביר ל-IAEA מידע על מיקום וחלקי הצנטריפוגות. גם אם ייסגרו מתקני העשרה מוצהרים, ללא דיווחים ובדיקות חודרניות של קווי ייצור, איראן תוכל לייצר נשק בסתר. החזרת סמכויות הפיקוח של JCPOA תסייע רבות לתיקון המצב.

ברור שישנם היבטים במנגנון הפיקוח של JCPOA שלא היו מספקים ויש לשדרגם בהסכם חדש. לדוגמה, ההסכם החדש צריך להתייחס ישירות יותר לאתגר התחמשות. בסעיף "T" של ההסכם המקורי, איראן התחייבה שלא לעסוק בפעילות הקשורה לייצור נשק גרעיני או בטכנולוגיות רלוונטיות, אך לא נדרשה לחשוף ציוד שיכול לשמש לכך או לאפשר גישה שוטפת ל-IAEA. כתוצאה מכך, האימות היה קשה מאוד. אף שארצות הברית נאלצה לקבל סעיף זה ב-2015, המצב השתנה. לאחר שישראל השיגה ופרסמה מסמכים מהארכיון הגרעיני האיראני ב-2018, חשפה IAEA אתרים נוספים שבהם עבדה איראן בעבר על תוכניות נשק. מאז, דיווחים אמריקניים מצביעים על כך שאיראן ממשיכה לעסוק בפעילות בעלת שימוש כפול. מנהיגי איראן מהססים כעת פחות ברעיון פיתוח נשק גרעיני אם יהיה צורך. לכן יש לחייב כל הסכם את איראן לדווח על ציוד או חומרים הקשורים להתחמשות, בהתאם להנחיות קבוצת ספקי החומרים הגרעיניים. כמו כן, יש להעניק ל-IAEA גישה לבדוק כיצד משתמשים בציוד ובחומרים אלה, תוך הבהרה שבמקרה של הפרעה לפקחים, לארצות הברית יש זכות לפרוש מההסכם. יש להחיל זאת גם על אתרים צבאיים.

שקיפות בינלאומית היא תנאי יסוד לכל הסכם גרעיני חדש – אך אין היא מספיקה לבדה. על ארצות הברית לדרוש גם שינויים מהותיים בתוכנית הגרעין האיראנית עצמה.

ייתכן שיהיה קל יחסית לאיראן לקבל חלק מהשינויים. במסגרת תוכנית הפעולה המשותפת המקיפה (JCPOA), הסכימה איראן בעיקרון לבטל כל אפשרות קרובה לייצור פצצת פלוטוניום, דרך שינוי הכור שלה כך שלא יוכל לייצר פלוטוניום בר-שימוש צבאי, והתחייבה להימנע מעיבוד מחדש של דלק גרעיני משומש.

אולם שינויים אחרים, במיוחד בתחום העשרת האורניום, יהיו קשים יותר עבור טהראן. ההתקדמות הגרעינית מאז מאי 2018 הפכה כמה מהמגבלות שהוטלו במסגרת JCPOA לפחות רלוונטיות. באותן שיחות, ארצות הברית נאלצה להתמודד עם הדור הראשון של צנטריפוגות איראניות – כמו מכונית ראשונה לנער: מביאה ליעד אך לא ביעילות. מגבלות על מחקר ופיתוח בצנטריפוגות היו הישג משמעותי אז. כיום, איראן יכולה להשיג יותר בעזרת פחות מכשירים.

איראן יכולה להרגיע את העולם בכוונותיה שלא לייצר נשק גרעיני בסתר על ידי פירוק מוחלט של תוכנית ההעשרה שלה, תחת פיקוח בינלאומי, מה שיקל על זיהוי תוכניות סודיות. לאור ההסכם של טהראן עם רוסיה לאספקת דלק לכור בבושהר, ובהיעדר כורים חדשים שדורשים אספקה מקומית של אורניום מועשר, ערכה של תוכנית ההעשרה הנוכחית נמוך. למרות שטראמפ ניסה לעוות את הסיבות של מדינות להעשרת אורניום (רבות מהן עושות זאת לצורכי אנרגיה ולא נשק), איראן תוכל להשיג אספקת אורניום מועשר מבחוץ אם תידרש לכך.

איראן הבהירה שוב ושוב כי לא תפרק את תוכנית ההעשרה שלה – למרות כל הלחצים, האיומים והפניות הדיפלומטיות של ארצות הברית ושותפותיה – בטענה שהשקיעה בה יותר מדי מבחינה פוליטית, כלכלית וחברתית מכדי לוותר עליה. האורניום המועשר מהווה גם אופציה אסטרטגית במקרה שתרצה בעתיד לפתח נשק גרעיני.

הצעות מורכבות שנועדו לעקוף בעיה זו – כמו הקמת פרויקט העשרה משותף בין איראן לערב הסעודית; או ברית עם מדינות נוספות במזרח התיכון; או התאמת מגבלות העשרה לפרויקט הכור האיראני; או הסדרים חשאיים להעברת אורניום בצורה גזית להעשירו במקום אחר ואז להחזירו – עלולות להשאיר בידי איראן אלפי צנטריפוגות. ייתכן גם שיוקמו צוותים בינלאומיים שיפעלו באתרים גרעיניים איראניים וישמשו בפועל כמגינים אנושיים שיקשו על תקיפה.

הצדדים המעורבים יכולים לגבש פתרונות מעשיים יותר. אך בסופו של דבר, ייתכן שוושינגטון תיאלץ להשלים עם רמת סיכון מסוימת. כך או כך, ההסכמה על רמת ההעשרה תישאר סוגיה מרכזית עבור ממשל טראמפ כמו גם עבור טהראן – כאשר ארצות הברית יכולה להסכים להמשך העשרה מוגבלת, בתמורה להגבלות מחמירות, ואיראן תוכל להסכים לכך מבלי להיתפס כמי שנכנעה לאויבת המושבעת שלה.

יותר כסף, יותר בעיות

רצונה של איראן בהקלה רחבה יותר של הסנקציות מעבר למה שנקבע בהסכם הגרעין פותח פתח למשא ומתן. לכן, על ארצות הברית לגבש מסגרת להקלות כלכליות הדרגתיות, שתהיה תלויה בהגבלות מקומיות על העשרת האורניום.

לדוגמה, אם ארצות הברית תתעקש על הפסקה ארוכת טווח או קבועה של העשרת האורניום באיראן, היא תוכל להבטיח לטהראן לא רק הקלות בסנקציות משניות (שנועדו להעניש זרים הסוחרים עם איראן), אלא גם הסרת חלק מהאיסורים האמריקניים. הסכם כזה עשוי לכלול, למשל, ביטול סנקציות על מסחר בפרויקטים תעשייתיים ואנרגיה, תוך שמירה על מגבלות בנוגע לטכנולוגיה צבאית או דו-שימושית, פעילויות משמרות המהפכה ובני בריתה של איראן. מדובר במהלך נועז, הדומה להחלטתו של טראמפ להשעות את כלל הסנקציות האמריקניות על סוריה בתקווה שהממשל החדש יעמוד בהבטחותיו לרפורמה. לממשל טראמפ יש גמישות פוליטית רבה יותר לבצע מהלך כזה לעומת ממשלי אובמה או ביידן, הודות לאמון המפלגה הרפובליקנית ביוזמותיו בזירה הבינלאומית.

איראן תרוויח רבות מהסרה נרחבת של הסנקציות. הסנקציות האמריקניות פגעו קשות בכלכלה האיראנית, הגבילו את יכולתה לסחור ולהתנהל פיננסית בזירה הבינלאומית, ופגעו בתעשייה ובתשתיות הבסיסיות שלה. הן גם הקשו על אספקת חשמל וגז טבעי ופגעו ביכולת הייצור המקומית. הקלות בסנקציות יגדילו את הכושר התעשייתי של איראן ויפתחו אותה להשקעות זרות בטכנולוגיה ובמימון הדרושים לשיקום מהמשבר הכלכלי.

גם הקלות מוגבלות יפגעו במאמצים האמריקניים לבלום את ההשפעה האיראנית במזרח התיכון. איראן תוכל להשתמש בחלק מההכנסות לשיקום "ציר ההתנגדות" שלה, שספג פגיעות ישראליות רבות בשנה וחצי האחרונות. היא תוכל גם לחזק את פעילותה החשאית ובסיסי הכוח המקומיים, לרבות תוכניות הטילים והצי שלה – שיכולים לשמש להטרדת ספינות באזור. אף שסנקציות לאחר JCPOA לא מנעו מאיראן לממן את שלוחיה, שפעלו במעט משאבים, על ארצות הברית לקחת בחשבון שהקלות פרופורציונליות בתמורה לויתורים משמעותיים מצד איראן עלולות לאפשר את התחמשותם מחדש של ארגונים שהמערב ניסה לפרק.

כדי להימנע מתוצאה זו, על ארצות הברית להתעקש שכל הסכם יכלול מגבלות על יצוא או פריסת טילים, כטב"מים וכלי נשק ארוכי טווח נוספים מחוץ לשטח איראן. בנוסף, ניתן לדרוש מאיראן לא להתערב בענייניהן הפנימיים של מדינות האזור האחרות. כמעט ודאי שאיראן לא תכבד את ההתחייבות הזו, אך הפרות עתידיות עשויות להוות עילה לתגובה מצד ארצות הברית.

עשיית הטוב

מאז שארצות הברית נסוגה מהסכם הגרעין, ההתקדמות הגרעינית של איראן הייתה משמעותית ומדאיגה. כיום ניצבת טהראן על סף הפיכתה למדינה גרעינית, ולאור חיסול רוב כוחותיה באמצעות שליחים, ייתכן שהיא חשה כי אין לה ברירה אלא לפרוש לחלוטין מהמחויבויות. במשך עשרות שנים, מדיניות החוץ האמריקנית – הן תחת ממשלים דמוקרטיים והן רפובליקניים – שאפה, בצדק, למנוע תרחיש כזה, גם תוך שימוש בכוח צבאי אם יידרש. כעת, וושינגטון מתקרבת לנקודת הכרעה.

עם זאת, נכונותה של וושינגטון להשתמש בכוח כדי למנוע מאיראן נשק גרעיני אינה אומרת בהכרח שפעולה צבאית היא האפשרות המועדפת. תקיפה של תוכנית הגרעין האיראנית עלולה להצית עימות רחב הרבה יותר, שבו ינסו ישראל וארצות הברית לאתר מתקנים גרעיניים סודיים ברחבי איראן, וטהראן תגיב ברחבי המזרח התיכון ואף מעבר לו. במקום זאת, על ארצות הברית לנצל את ההשפעה שלה ואת אחיזתו החזקה של טראמפ במפלגה הרפובליקנית כדי לקדם הסכם – גם אם אינו מושלם – כל עוד הדבר אפשרי. ייתכן שטראמפ יוכל לממש את ההבטחה שנתן ב-2018: להגיע להסכם טוב יותר מה-JCPOA. הסכם כזה יכול להרחיב את סמכויות הפיקוח, להטיל מגבלות חדשות על פעילות הקשורה להתחמשות גרעינית, ולצמצם את התמיכה האיראנית בשליחים אזוריים. סביר להניח שלא תהיה לממשל הזדמנות טובה יותר לקדם הסכם – ועליו לנצל אותה.