ג'וזף ניי: כיצד משתנה הסדר העולמי?

הוגה הדעות הפוליטי האמריקאי ג'וזף ניי (מחבר תיאוריית "הכוח הרך" ו"הכוח החכם") מנתח במאמר שפורסם באתר Project Syndicate (ותורגם לאתר "אל-ח'אנדק") את סוגיית הסדר העולמי המדורג, שלדבריו משתנה עם הזמן, בהתאם לגורמים טכנולוגיים, פוליטיים, חברתיים ואידיאולוגיים שעשויים להשפיע על חלוקת הכוח וההשפעה בעולם. הוא מציין כי הסדר הזה עלול להשתנות באופן דרמטי – ואולי אף השנה – בין אם בעקבות מגמות היסטוריות רחבות או בשל טעויות של מעצמה יחידה, כדוגמת ארצות הברית כיום.

לאחר נפילת חומת ברלין בשנת 1989, וכשנה לפני התמוטטות ברית המועצות בסוף 1991, הכריז נשיא ארה"ב ג'ורג' בוש האב על "סדר עולמי חדש". כעת, רק חודשיים לאחר תחילת כהונתו השנייה של דונלד טראמפ, הצהירה קאיה קאלס, הבכירה במדיניות החוץ של האיחוד האירופי, כי "הסדר הבינלאומי עובר שינויים עצומים שלא ראינו מאז 1945". אך מהו אותו "סדר עולמי", וכיצד נשמר או מתערער?

בשפה היומיומית, סדר מתייחס להסדר יציב של דברים, פונקציות או יחסים. בעניינים פנימיים אנו מדברים על "חברה מסודרת" וממשלתה. אך בזירה הבינלאומית אין ממשלה כוללת – וההסדרים בין מדינות משתנים תדיר, כך שהעולם נהפך במובן מסוים ל"כאוטי".

אף על פי כן, לא מדובר באנרכיה מוחלטת – הסדר משתנה בהדרגה עם הזמן. בתוך מדינות, משטרים יכולים להישאר יציבים גם כשהאלימות אינה נתונה לשליטת הממשלה. כאשר האלימות גוברת מאוד, מדינה נחשבת כ"כושלת". לדוגמה, בסומליה, אף שמתקיימת שפה וזהות אתנית משותפת, המדינה נשלטת בפועל בידי חמולות מתחרות, והממשלה המרכזית במוגדישו חסרת סמכות של ממש מחוץ לעיר הבירה.

הסוציולוג מקס וובר הגדיר מדינה מודרנית כגוף פוליטי המחזיק במונופול על השימוש הלגיטימי בכוח. אך לגיטימציה תלויה בנורמות ובתפיסות משתנות, כך שסדר לגיטימי מבוסס על שילוב של נורמות, לא רק תיאורים של עוצמת האלימות.

בסדר העולמי, ניתן למדוד שינויים בחלוקת העוצמה והמשאבים, כמו גם במידת ההקפדה על נורמות המספקות לגיטימציה. בנוסף, נמדדת תדירות ועוצמת עימותים אלימים.

לעיתים קרובות הסדר העולמי מתייצב לאחר מלחמות המשקפות את מאזן הכוחות. אך עם הזמן, השתנתה גם ההבנה של מהי מלחמה לגיטימית. במאה ה-18, לדוגמה, כאשר פרידריך הגדול רצה לספח את שלזיה מאוסטריה, הוא פשוט עשה זאת. לעומת זאת, לאחר מלחמת העולם השנייה, נוסדה האו"ם, והוגדר כי רק מלחמות להגנה עצמית הן חוקיות – אלא אם מועצת הביטחון מאשרת אחרת.

כאשר נשיא רוסיה ולדימיר פוטין פלש לאוקראינה, הוא טען כי מדובר בהגנה עצמית מול התפשטות נאט"ו, אך רוב מדינות האו"ם גינו את הפלישה. המדינות שלא עשו זאת – כמו סין, קוריאה הצפונית ואיראן – שותפות לחששם מהכוח האמריקאי.

מדינות יכולות להגיש תביעות בבתי דין בינלאומיים, אך אין לאלה סמכות אכיפה. מועצת הביטחון יכולה לאשר פעולות אכיפה – אך עושה זאת לעיתים רחוקות. חמשת החברות הקבועות בה מפעילות וטו ולא מעוניינות להסתכן במלחמה עולמית. זכות הווטו מתפקדת כמו מתג חירום חשמלי – עדיף "להחשיך את הבית" מאשר שיישרף כליל.

הסדר הבינלאומי מושפע גם מהתפתחויות טכנולוגיות המשנות את מאזן העוצמה, מתמורות פוליטיות פנימיות במדינות חזקות, ומכוחות חוצי גבולות – כמו רעיונות ותנועות מהפכניות – היכולים לשנות את תפיסת הלגיטימציה לסדר הקיים.

למשל, לאחר שלום וסטפליה ב-1648, הוטמע עקרון ריבונות המדינה. אך מלבד שינויי נורמות, קיימים גם שינויים בחלוקת המשאבים. במלחמת העולם הראשונה, ארה"ב כבר הייתה הכלכלה הגדולה בעולם, מה שאפשר לה להכריע את תוצאת המלחמה. עם זאת, ניסיונו של הנשיא וילסון לשנות את הסדר דרך "חבר הלאומים" כשל עקב בדלנות אמריקאית – מה שאפשר למדינות הציר לנסות לכונן סדר עולמי חלופי בשנות ה-30.

לאחר מלחמת העולם השנייה, ארה"ב החזיקה בחצי מהתוצר העולמי, אך איזון כוחה הצבאי עם ברה"מ והחולשה הנורמטיבית של האו"ם הגבילו אותה. עם קריסת ברה"מ ב-1991 נהנתה ממעמד "חד-קוטבי" זמני, אך התרחבות יתר במזרח התיכון וניהול כלכלי כושל שהוביל למשבר 2008 החלישו את מעמדה. סין ורוסיה שינו כיוון – פוטין פלש לגאורגיה, וסין נקטה גישה חוץ תקיפה יותר.

אמנם השוואתית נחלשה ארה"ב מול סין, אך היא שומרת על כ-25% מהתוצר העולמי, וכאשר נלקחות בחשבון בריתותיה עם יפן ואירופה, הן מחזיקות יחד ביותר מ-50% מהכלכלה העולמית – לעומת 20% בלבד של סין ורוסיה יחד.

השאלה שנותרה פתוחה: האם ממשל טראמפ ישמור על מקור הכוח הייחודי הזה של ארה"ב – או שקאיה קאלס צודקת ואנו עומדים בפני מפנה היסטורי? גם השנים 1945, 1991 ו-2008 היו נקודות מפנה משמעותיות. אם ההיסטוריונים בעתיד יוסיפו את 2025 לרשימה – הדבר ייגרם בגלל מדיניות אמריקאית עצמית, לא עקב גורל הכרחי.