פורין אפיירס: מדיניות הלחץ הכלכלי המקסימלי על איראן תיכשל!

ניט סוונסון, מי שניהל את תיק איראן במועצה לביטחון לאומי של ארה״ב בין 2022 ל־2025 והיה חבר בצוות המו״מ של ממשל טראמפ בנושא איראן, סבור כי מלחמתו של טראמפ נגד הרפובליקה האסלאמית באיראן הובילה את האסטרטגיה האמריקאית למבוי סתום, וכי מדיניות ״הלחץ המקסימלי״ צפויה להיכשל.

במאמר שפרסם באתר Foreign Affairs ותורגם על ידי אתר א־ח׳נאדק, טוען סוונסון כי לאחר שישה חודשים של מלחמה, טראמפ הפך ל״נשיא אמריקאי נוסף המתמודד עם השפלה קשה בכל הקשור לאיראן״, וכי השלכות ההרפתקה הצבאית שלו עלולות לפגוע בסיכויי מפלגתו בבחירות האמצע.

לדבריו, טראמפ מנסה כעת, אולי מתוך ייאוש, להדק את החנק הכלכלי סביב טהרן. אלא שבמתכונתה הנוכחית, מדיניות הלחץ הכלכלי מהווה איום גדול יותר על אמינותה של ארה״ב מאשר על כלכלת איראן.

אסטרטגיה שהגיעה למבוי סתום

המלחמה הרב־ממדית שהוביל טראמפ אינה מהווה שבירה מהמדיניות האמריקאית הקודמת, אלא את שיאה של אותה אסטרטגיה בעייתית שנקטה וושינגטון כלפי איראן מאז הקמת הרפובליקה האסלאמית ב־1979.

הרפובליקה האסלאמית הצליחה לאורך השנים להקשות על ממשלים אמריקאיים, בין היתר משום שהיא משלבת בתוכה סתירות עמוקות: היא אידיאולוגית ופרגמטית בעת ובעונה אחת. טהרן ממשיכה לדבוק במרכיבים המרכזיים של האידיאולוגיה המהפכנית שלה, ובהם מדיניות חוץ עוינת כלפי ארה״ב וישראל, אך במקביל היא מסוגלת לנהוג באופן פרגמטי כאשר הנסיבות מחייבות זאת.

כך למשל, איראן הסכימה בשנת 2015 להגבלות משמעותיות על תוכנית הגרעין שלה, וב־2023 סיימה עשרות שנים של עוינות מול סעודיה באמצעות חידוש היחסים בין המדינות.

גם בכל הנוגע לאינטרס האמריקאי, היחסים עם איראן מורכבים. המשטר האיראני נתפס כאיום ישיר על ארה״ב בשל תוכנית הגרעין שלו, בעוד שהמיליציות והארגונים הנתמכים על ידי איראן היו במשך שנים איום על אזרחים אמריקאים ועל חופש השיט בים האדום.

עם זאת, עבור רוב האמריקאים איראן נותרה סוגיה רחוקה יחסית ובעלת חשיבות משנית.

המלחמה, שפגעה קשות בתשתיות האיראניות, החלישה את כלכלת המדינה והביאה למותם של בכירים רבים, לצד אלפי חיילים ואזרחים, השפיעה עד כה באופן מוגבל על הציבור האמריקאי – למעט תרומתה לעליית מחירי הדלק.

[הכותב מתעלם ככל הנראה מהאבידות ומהנזקים האמריקאיים המשמעותיים שנגרמו לבסיסים ולמטוסים במהלך המלחמה.]

כדי להתמודד עם המורכבות הזו, וושינגטון נטתה לאורך השנים לפשט את תהליך קבלת ההחלטות ולהעמיד את הלחץ במרכז האסטרטגיה שלה מול איראן. אסטרטגיה זו נשענה על שני נדבכים: איום צבאי אמין והפעלת לחץ כלכלי.

אלא שבמקום לפתור את הסתירות שמציבה הרפובליקה האסלאמית, הגישה הזו העמיקה אותן – במיוחד תחת ניסיונו של טראמפ להסלים את מדיניות הלחץ.

המחאות הפנימיות באיראן בינואר הוכיחו כי המדינה פגיעה מבפנים, אך המלחמה הוכיחה במקביל כי הרפובליקה האסלאמית מסוגלת לשרוד ואינה צפויה להיכנע.

התקיפות האוויריות החלישו את המשטר מבחינה צבאית, אך במקביל חיזקו את מעמדו בתוך המדינה. איראן מכירה בכך שהיא זקוקה להקלה בסנקציות, אך היא גם למדה שהזמן פועל לטובתה, וכי באמצעות שליטה במצר הורמוז היא מסוגלת לייצר עלויות הדדיות לארה״ב בתגובה למדיניות הלחץ.

שלושה לקחים שאיראן למדה מהמלחמה

הפרדוקס במלחמת טראמפ הכושלת נגד איראן ובמשא ומתן המקוטע שניהל בניסיון להביא לסיומה הוא שהמלחמה החלישה משמעותית את יכולתה של וושינגטון להפעיל לחץ על טהרן.

לדברי סוונסון, המלחמה לימדה את המשטר האיראני שלושה לקחים מרכזיים.

ראשית, איראן גילתה שהיא מסוגלת לשרוד מתקפות אוויריות אמריקאיות וישראליות בהיקף עצום. המתקפות אמנם חיסלו בכירים ופגעו קשות בתשתיות הצבאיות והאזרחיות, אך יכולות הטילים והכטב״מים של איראן נותרו במידה שמאפשרת לה להגיב ואף לשבש את השיט במצר הורמוז.

שנית, טהרן הבינה שלארה״ב אין תיאבון לשלוח כוחות קרקע לשטחה. בתחילת המלחמה בחנו ארה״ב וישראל אפשרות לפעולות קרקעיות שנועדו להשיג חומרים הקשורים לתוכנית הגרעין, אך בסופו של דבר לא יצאו לפועל, לאחר שהוערכו כמסוכנות מדי וככאלה שספק אם ישפיעו על קבלת ההחלטות של המשטר.

המלחמה הוכיחה, לטענתו, כי שינוי המשטר באיראן אינו אפשרי ללא פלישה קרקעית – אך גם הגורמים הניציים ביותר בוושינגטון לא קראו בפומבי למהלך כזה. בכך קיבלה טהרן הוכחה נוספת לכך שיכולתה של ארה״ב להביס אותה צבאית מוגבלת.

שלישית, איראן הימרה על יכולתה לשרוד מלחמת התשה מול ארה״ב, ועד כה ההימור השתלם. המשטר האיראני מוכן, לפי סוונסון, להטיל על אזרחיו רמות גבוהות יותר של סבל ומצוקה כלכלית מכפי שהציבור האמריקאי מוכן לשאת.

טראמפ איים במספר הזדמנויות להסלים את המערכה, אך נסוג כאשר מחירי האנרגיה עלו. כתוצאה מכך, האיום האמריקאי בשימוש בכוח צבאי אינו מחזיק עוד באותו משקל שהיה לו לפני המלחמה.

הסנקציות: לחץ שלא השיג את מטרתו

הנדבך השני באסטרטגיית הלחץ האמריקאית היה מאז ומתמיד הפעלת לחץ כלכלי.

לסנקציות מסוימות, במיוחד אלו שנועדו להגביל את יכולתה של טהרן למכור נפט, הייתה השפעה עמוקה על הכלכלה האיראנית. אך ברוב המקרים הן לא הצליחו להביא לשינויים הפוליטיים שלשמם הוטלו.

לאחר השתלטות על השגרירות האמריקאית בטהרן ב־1979, הטיל ממשל קרטר שורת צעדים נגד איראן, ובהם איסור על השקעות וסחר אמריקאי עם המדינה. הצעדים אמנם סיימו את השותפות הכלכלית והביטחונית העמוקה שהייתה בין שתי המדינות, אך השפעתם על יצוא הנפט האיראני לשאר העולם הייתה מוגבלת.

ב־1996 הרחיב הקונגרס האמריקאי את מדיניות הלחץ באמצעות חוק הסנקציות על איראן, שהגביל גם השקעות של גורמים שאינם אמריקאים בתחום האנרגיה האיראני.

ב־2012 החריפו ארה״ב והאיחוד האירופי את הלחץ על הכנסות הנפט ועל הבנק המרכזי האיראני, והביאו לירידה של כמעט מחצית ביצוא הנפט של איראן.

ההגבלות הוקלו במסגרת הסכם הגרעין, אך ארה״ב החזירה אותן ב־2018 לאחר שטראמפ פרש מההסכם. אירופה הצטרפה מחדש ללחץ ב־2025, עם הפעלת מנגנון ה־Snapback.

מדיניות ״הלחץ המקסימלי״ של ממשל טראמפ הראשון הוצגה בתחילה כאמצעי להשגת הסכם גרעין טוב יותר. לאחר שהדבר לא התממש, הענשת איראן הפכה למטרה בפני עצמה.

כיום קיימים יותר מ־3,000 סיווגי סנקציות אמריקאיים נגד איראן, המכוונים כמעט לכל היבט של הממשלה והכלכלה האיראניות. הסנקציות מורכבות וחופפות זו לזו, ולכן הסרתן קשה במיוחד.

אולם רבות מהן גם סמליות בלבד.

עם הזמן הפכו הסנקציות והלחץ הכלכלי למדיניות ברירת המחדל של הממשל האמריקאי, גם כאשר לצעדים רבים אין השפעה ממשית. הסיבה לכך פשוטה: הם יוצרים תחושה שוושינגטון פועלת, בעוד שהציבור האמריקאי כמעט שאינו משלם מחיר ישיר על כך.

איראן לא צפויה להיכנע

במלחמה הנוכחית העלה טראמפ את הלחץ הכלכלי לשיא, באמצעות הטלת מצור על נמלי איראן.

אלא שהמלחמה יצרה לבסוף השלכות גם עבור הציבור האמריקאי, לאחר שאיראן סגרה את מצר הורמוז ותקפה מתקני אנרגיה במפרץ, מה שגרם לטלטלה בשוק האנרגיה העולמי.

אין ספק שהקמפיין החדש יפגע באיראן ובכלכלתה. אך הוא צפוי להיכשל בניסיון לכפות על טהרן להיכנע.

לפי סוונסון, במקום להיכנע ללחץ, הניסיון מלמד כי איראן תשתמש ביכולות הטילים והכטב״מים שלה כדי להטיל מחירים כלכליים כבדים על הכלכלה העולמית – במצר הורמוז או מול מדינות המפרץ – במטרה לשנות מחדש את חישובי הסיכון של טראמפ.

הרפובליקה האסלאמית מאמינה שהיא מסוגלת לעמוד בפני הלחץ האמריקאי הכלכלי, בדיוק כפי שהיא מסוגלת לעמוד בפני הלחץ הצבאי.

המלחמה והמצורים הכושלים, לצד גישת המו״מ של טראמפ השנה, ישנו לצמיתות את האפקטיביות של הלחץ הכלכלי.

בעבר הייתה הקלה בסנקציות קלף שארה״ב יכלה להציע לאיראן בתמורה לריסון שאיפותיה הגרעיניות. אולם טראמפ העניק במרץ פטורים הקשורים ליצוא נפט מבלי לקבל ויתורים מאיראן, וחזר על כך ביוני בתמורה להתחייבות מוגבלת בלבד להשאיר את מצר הורמוז פתוח.

לשבור את ספר החוקים

בלי קשר לאופן שבו תסתיים המלחמה, ארה״ב לא תוכל לחזור לאסטרטגיה ששלטה ביחסיה עם איראן במשך 47 שנים.

שני היורשים האפשריים של טראמפ במפלגה הרפובליקנית – סגן הנשיא ג׳יי־די ואנס ושר החוץ מרקו רוביו – מחזיקים בעמדות שונות באופן ניכר לגבי הצעדים הבאים.

רוביו רמז לאחרונה על העדפתו להרחיב את אסטרטגיית הלחץ, ואילו ואנס נראה כמי שמעדיף לצמצם את המעורבות האמריקאית באיראן ובמזרח התיכון.

אלא שאיראן היא מדינה שקשה הרבה יותר לסגת ממנה. תוכנית הגרעין שלה ומיקומה האסטרטגי מעניקים לה יכולת ישירה להשפיע על ארה״ב ועל הכלכלה העולמית, באופן שאפגניסטן מעולם לא הייתה מסוגלת לו.

מוקדם מדי לדעת כיצד תפעל בעתיד ממשלה דמוקרטית, ואין תשובות פשוטות לשאלה כיצד יש להתמודד עם איראן. יש הצדקה לקריאות להעניק לדיפלומטיה תפקיד מרכזי יותר במדיניות האמריקאית, אך דיפלומטיה, בדיוק כמו לחץ, אינה יכולה להפוך למטרה בפני עצמה.

הגישה החדשה צריכה להביא בחשבון את הסתירות המתמשכות בתוך הרפובליקה האסלאמית ואת התפקיד המשתנה של ארה״ב במזרח התיכון.

במשך יותר מ־20 שנה, הנוכחות האמריקאית הגדולה באזור לא הצליחה להביא יציבות, והגדלת הנוכחות לא הניבה תוצאות טובות יותר.

במקביל, התסכולים הפנימיים שהובילו לגל המחאה הגדול באיראן בינואר עדיין קיימים. ארה״ב יכולה לשקול לקחת צעד לאחור ולאפשר להנהגה האיראנית להתמקד יותר בניהול המדינה ופחות בהישרדותה במלחמה.

במקום לפעול באופן חד־צדדי, על וושינגטון להתייעץ תחילה עם בעלות בריתה ולבקש את שיתוף הפעולה שלהן. במקום לנסות לייצר עוד ועוד מנופי לחץ, עליה לנצל בצורה יעילה יותר את מנופי ההשפעה שכבר צברה.

הדבר הטוב ביותר שוושינגטון יכולה לעשות בשלב הזה הוא להפסיק לפעול באופן אוטומטי.

על מקבלי ההחלטות האמריקאים להעמיק בלקחי העבר. הלחץ הצבאי והכלכלי הצליח לעיתים להשפיע על תהליך קבלת ההחלטות באיראן. הלחץ תרם להשעיית תוכנית הגרעין האיראנית באופן זמני בתקופת ממשל ג׳ורג׳ וו. בוש, ובהמשך סייע להביא את איראן להסכם הגרעין.

אבל הלחץ לא הפיל את הרפובליקה האסלאמית, לא הפך את ארה״ב לבטוחה יותר ולא שיפר את חייהם של האזרחים האיראנים. למעשה, ייתכן שמדיניות הלחץ האמריקאית אף העמיקה את סבלם של האזרחים באיראן.

בסופו של דבר, מה שוושינגטון רוצה יותר מכל הוא שאיראן תנהל יחסים בונים עם שכנותיה, תוותר על תוכנית גרעין בלתי חוקית ותפעל לשיפור רווחת אזרחיה.

אלא שבין אם וושינגטון אוהבת זאת ובין אם לא, לרפובליקה האסלאמית יש אמירה לגבי עתידה של איראן.

47 שנים של מתן עדיפות ללחץ הגיעו לשיאן במלחמה יקרה, שחשפה את גבולותיה של האסטרטגיה הזו.

והצד החיובי היחיד בכישלון המלחמה מול איראן עשוי להיות בכך שהוא יאלץ את וושינגטון לבצע בחינה מחודשת ועמוקה של הנחות היסוד שלה לגבי איראן – ושל ספר החוקים המיושן שהוביל בסופו של דבר לכאוס הנוכחי.